ENSAYO: “La política exterior de la Argentina hacia Estados Unidos (2003-2011)”


Hablar de Política Exterior en América Latina siempre supone un desafío. Distintas geografías, distintos actores, distintos vínculos con el sistema internacional, dan lugar a políticas exteriores muy disímiles. Sin embargo, hay dos temas que inevitablemente atraviesan la política exterior de cualquier país latinoamericano: la relación con sus vecinos, por un lado, y la relación con Estados Unidos, por el otro[1].

El realismo neoclásico es un buen punto de partida para comprender la relación entre América Latina y Estados Unidos. Y más específicamente, el vínculo entre cualquier país latinoamericano y su vecino más poderoso. En este ensayo, me concentraré en la Política Exterior actual de la Argentina hacia los Estados Unidos. Con este fin, haré uso del enfoque realista neoclásico de las relaciones internacionales y ensayaré un breve análisis comparado de la política exterior argentina, chilena, brasilera, colombiana, venezolana y mexicana en relación a los Estados Unidos. Finalmente, desarrollaré algunas conclusiones sobre Política Exterior Latinoamericana Comparada.

¿Qué se entiende por realismo neoclásico? O en otras palabras, ¿qué tiene de distintivo esta variante del realismo? A fin de responder estas preguntas, es oportuno recurrir al texto de Steven Lobell, Norrin Ripsman y Jeffrey Taliaferro sobre Realismo Neoclásico, Estado y su vínculo con la Política Exterior.

Los autores sostienen que hay una serie de interrogantes que los enfoques realista clásico y realista estructural no logran responder. De qué manera los Estados, o más específicamente, los líderes y las instituciones estatales, procesan las amenazas del entorno. O de qué manera las variables domésticas influyen en el análisis de política exterior.

Al respecto, el realismo neoclásico tiene la virtud de combinar el análisis de las presiones sistémicas con el de las limitaciones domésticas que imponen las sociedades a sus Estados.  Como bien señalan los autores, “Neoclassical realism posits an imperfect transmission belt between systemic incentives and constraints, on the one hand, and the actual diplomatic, military, and foreign economic policies states select, on the other”[2]. Esta correa de trasmisión imperfecta se produce porque las presiones sistémicas no inciden directamente sobre el comportamiento de los Estados. Lobell, Ripsman y Talifero dirán que dos variables intervinientes producirán una relación indirecta entre presiones sistémicas y política exterior. Las percepciones de la élite, por un lado, y las limitaciones domésticas, por el otro.

Aceptado el componente sincrético del enfoque realista neoclásico, esto es, su combinación de consideraciones externas e internas, cabe preguntarse de qué manera explica la política exterior. Asumiendo que esta última es la variable dependiente, los autores proponen una variable explicativa y dos variables intervinientes. La explicativa, el poder relativo del Estado, y las intervinientes, las ya mencionadas limitaciones domésticas sobre los Estados y  percepciones de los miembros de élite.

Comencemos por la definición de las variables. En primer lugar, convengamos que el fenómeno a ser explicado es nuestra variable dependiente. En este caso, “Política Exterior actual de la Argentina hacia los Estados Unidos”. La variable independiente o explicativa, de carácter sistémico, será definida como “Situación política mundial”. Las variables intervinientes serán dos: “Limitaciones del entorno doméstico argentino + Coalición de centro-izquierda”, por un lado, y “Percepciones de los miembros de la élite argentina”, por el otro. A continuación, presentamos un cuadro que puede ser orientador de nuestro argumento.

Variable dependiente (VD)

Política Exterior actual de la Argentina hacia los Estados Unidos

Variable independiente (VI)

Situación política mundial

Variable interviniente I

Limitaciones del entorno doméstico argentino + Coalición de centro-izquierda

Variable interviniente II

Percepciones de los miembros de la élite argentina

Finalmente, y a fin de observar varianza en los indicadores, estableceremos algunas comparaciones con la Política Exterior Argentina de los años ’90. Si bien nos centraremos en el período actual, remitirse a este período reforzará nuestro argumento.

¡Manos a la obra!

La Política Exterior hacia los Estados Unidos es uno de los temas centrales de la agenda argentina de relaciones internacionales. Entenderla requiere un análisis tanto de variables sistémicas como de consideraciones domésticas. Sin embargo, antes de comenzar cualquier análisis, resulta provechoso caracterizar brevemente la Política Exterior del país sudamericano.

Según Andrés Malamud, “foreign-policy subordination to short-term domestic concerns (cortoplacismo interno) could explain a great deal of the Argentine Policy”[3]. La Política Exterior de la Argentina está caracterizada por la fluctuación. Las consideraciones domésticas, siempre cambiantes, son las que en última instancia determinan qué será asunto de Política Exterior y qué no.

Esta situación contrasta de manera notable con la de otros países sudamericanos. Brasil, por ejemplo, posee una política exterior marcada por la continuidad y la coherencia[4]. Chile y Colombia otro tanto. En este contexto, la Argentina aparece como un país volátil que no logra definir una agenda de política exterior coherente.

En cuanto a la relación entre la Argentina y Estados Unidos, ha estado marcada por acercamientos y distanciamientos desde el comienzo. Ya lo señala Joseph S. Tulchin en el título de su canónico estudio de las relaciones entre los dos países, La Argentina y los Estados Unidos. Historia de una desconfianza[5]. Para el autor norteamericano, lo que ha predominado entre estos dos países es más una relación de distanciamiento que de convergencia. Ya por la no complementariedad de sus economías, ya por la actitud desafiante de la Argentina en las Conferencias Panamericanas o por la excesiva arrogancia de los Estados Unidos en determinados asuntos, lo que hay entre estos dos países son más roces que encuentros.

La Política Exterior actual de la Argentina hacia los Estados Unidos no escapa a este patrón. Como bien señaló el ex Presidente argentino Néstor Kirchner, las relaciones con el vecino del norte son “serias” y de “conveniencia mutua”[6]. Con ello, queda claro que el patrón actual de relaciones argentino-estadounidenses es muy diferente al de la década del ’90.

Sobre este punto, ya el ex Canciller argentino Guido Di Tella había señalado que las relaciones con Estados Unidos eran “carnales”. Con esta expresión, el funcionario argentino se refería a lo que se conoció como “alineamiento automático” o modelo de aquiescencia pragmática. Este modelo suponía el plegamiento estratégico y político a los intereses de Estados Unidos, por un lado, y la creencia en un mundo regido fundamentalmente por intereses económicos, por el otro.

Pero los tiempos cambiaron. La crisis del año 2001 encontró a la Argentina en la peor situación económica de su historia y a Estados Unidos focalizado en la lucha contra el terrorismo. En este contexto, aparecerá lo que habrá de marcar el verdadero punto de inflexión en las relaciones entre Washington y Buenos Aires.

¿Qué fue exactamente lo que marcó este punto de inflexión? Para autores como Diana Tussie, lo que enfrió las relaciones fue que Estados Unidos librara a su suerte a la Argentina durante la crisis de 2001. “Este olvido por parte de E.E.U.U. fue claramente perceptible en el caso argentino, sobre todo en el período entre septiembre de 2001 y fines de 2002”[7].

De allí en adelante, la relación entre Buenos Aires y Washington estará marcada por un patrón de  distanciamiento que se mantiene hasta la actualidad. La mención de este patrón da pie a la definición de la primera variable de nuestro modelo, la variable dependiente “Política Exterior actual de la Argentina hacia los Estados Unidos”.

Con el fin de echar luz sobre la variable dependiente, el texto Modelos de política exterior y opciones estratégicas: el caso de América Latina frente a Estados Unidos, resulta de suma utilidad. Allí, Russell y Tokatlian definen cinco formas posibles de relacionarse un país latinoamericano con los Estados Unidos: el alineamiento, el acoplamiento, el acomodamiento, la oposición limitada y el desafío. De acuerdo a los autores, la Argentina actual encajaría en el patrón de oposición limitada. Este patrón “propugna una política mixta hacia Estados Unidos en la que se combinan desacuerdo y colaboración, concertación y obstrucción, diferencia y resistencia […], percibe a Estados Unidos como un poder dual (una combinación de amenaza y oportunidad) y asigna una gran importancia estratégica a los vínculos con la región[8]. En la relación actual vemos tanto gestos de acercamiento, como los que propició el delegado estadounidense para la región, Thomas Shannon, como gestos de alejamiento: tal es el caso de la retórica encendida de Néstor Kirchner contra Estados Unidos y los organismos internacionales.

Una vez definida la variable dependiente en términos de “oposición limitada”, es posible desarrollar con más detalle la variable explicativa (VI) de carácter sistémico, y las dos variables intervinientes de carácter doméstico.

En cuanto a la variable sistémica, “Situación política mundial”, cabe decir que resulta crucial para explicar el patrón de relaciones entre Washington y Buenos Aires. Como señala Diana Tussie, el 11 de setiembre y la lucha a nivel internacional contra el terrorismo relegaron a un segundo plano a América Latina de la agenda estadounidense.

Salvo Colombia, Cuba y México que siempre permanecieron en la agenda por razones puntuales, Washington se mostró más bien indiferente hacia América Latina[9]. La indiferencia para el caso de la Argentina fue capturada de manera excepcional por el ex Canciller de este país, Ricardo Bielsa, cuando afirmaba que “Vamos a hacernos cargo de que la Argentina es un país poco interesante para los Estados Unidos. Es lo primero que tenemos que tener en claro porque ahí terminamos con esta manía que tenemos los argentinos de llamar a los funcionarios norteamericanos Jim o George”[10].

Esto en cuanto al primer componente de la variable sistémica, el terrorismo como tema de agenda que aparta a la Argentina del foco estadounidense. El otro componente tiene que ver con la estructura del sistema internacional. Es decir, con el cambio de balance de poder mundial que llevó a muchos países a desafiar la hegemonía estadounidense y a mantener relaciones distantes.

Si bien autores como Charles Krauthammer hablan de una reafirmación de la unipolaridad luego del 11-S[11], lo cierto es que ésta comenzaría a debilitarse a mediados de la década del 2000. Juan Gabriel Tokatlian se refiere a este fenómeno como debilitamiento de la unipolaridad y desplazamiento del eje de poder del Atlántico al Asia-Pacífico[12].

Si a lo anterior le sumamos la emergencia de países periféricos con grandes reservas de recursos naturales, el cuestionamiento a la unipolaridad es más evidente. La aparición en escena de los BRICS, de una Venezuela alentada por los altos precios del petróleo, el crecimiento de China, la recuperación de una Argentina acompañada de la revalorización de la soja, son rasgos estructurales que permiten explicar en parte un fenómeno: el cambio de balance de poder mundial y el cuestionamiento a la hegemonía estadounidense.

En el caso de la Argentina, este cuestionamiento se dio bajo la forma de “oposición limitada”. El aumento del precio de la soja y la acumulación de reservas dio margen para una política exterior más autónoma. En el caso de Venezuela, por el petróleo, en el de Rusia, por el gas, y de manera similar en cada uno de los países mencionados.

A pesar de lo anterior, está claro que la variable independiente de carácter sistémico no alcanza para explicar el patrón de relaciones argentino-estadounidenses. Si así fuera, el uso de un enfoque realista neoclásico no tendría sentido. En este orden, las variables intervinientes “Limitaciones domésticas del entorno argentino + coalición de centro izquierda” y “Percepciones de los miembros de la élite argentina” son fundamentales para abordar el problema.

Comencemos por la primera. Las limitaciones domésticas son centrales en la formulación de la Política Exterior Argentina actual. La coalición de centro-izquierda que sostiene al kirchnerismo recorta el universo de posibilidades de Política Exterior de manera muy clara.

Ejemplo: en octubre de 2003 iban a realizarse ejercicios militares entre la Argentina y Estados Unidos en la provincia de Mendoza. El Congreso, e inclusive parte de la coalición gobernante, se opone a la medida. Roces con Washington. Otro ejemplo, pero  esta vez de noviembre de 2004: el Gobierno argentino se abstiene de censurar a Cuba en el seno de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Más roces conWashington.

Finalmente, y en consonancia con limitaciones domésticas y presiones de la coalición de centro-izquierda, está Mar del Plata. Durante los días 4 y 5 de noviembre de 2005, tendrá lugar la IV Cumbre de las Américas. En esta ocasión, Kirchner dirá que no están dadas las condiciones para la conformación del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA). Por si fuera poco, el Gobierno argentino dará espacio a Hugo Chávez para montar un acto paralelo y “enterrar el ALCA”[13]. Es el fin de la relación “normal” que había imperado hasta el momento.

Las percepciones de los miembros de la élite también jugaron y juegan su papel en la relación argentino-estadounidense. En este sentido, resulta ilustrador el esquema propuesto por Francisco Corigliano en su texto Híbridos teóricos y su impacto en la política exterior: El caso de los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner[14]. Allí, el autor propone cuatro sistemas de creencias imperantes entre los miembros de la élite política kirchnerista. Estos sistemas de creencias son relevantes porque explican las decisiones que se toman en materia de Política Exterior.

En primer lugar está la variante ingenua del realismo geopolítico. Para este grupo, la Globalización expresada a través del crédito internacional y las inversiones, atenta contra la soberanía nacional. Es bajo esta lupa que deben leerse las declaraciones de ideologismo de Néstor Kirchner frente al Fondo Monetario Internacional y las críticas al capitalismo que esbozó Cristina Kirchner durante la Crisis de 2008.

La segunda variante es la pragmática realista. Aquí se agrupan aquellos que rehúyen de la combatividad del discurso setentista y prefieren una postura más moderada hacia Washington y los organismos internacionales. Néstor Kirchner y su relación con el Fondo previo al canje de la deuda evidenciaron este patrón.

 La tercera variante es la wilsoniano-periférica del idealismo: en ella se enmarca la política extra-fronteras del kirchnerismo en relación a Derechos Humanos. Finalmente, está la variante grociano-periférica del idealismo. Bajo esta bandera se agrupan los partidarios de la resolución de conflictos en Naciones Unidas. En esta variante se encuentran las acciones conjuntas para la resolución del conflicto Colombia-Venezuela-Ecuador en 2010 y el tema AMIA en Naciones Unidas.

En líneas generales, lo que demuestra la relación entre Washington y Buenos Aires es una distancia prudente. A pesar de todo, sería injusto omitir la convergencia que existe en materia de lucha contra el terrorismo o el apoyo que brindó Estados Unidos para renegociar la deuda argentina. No obstante, y más allá de unas pocas coincidencias, es correcto caracterizar a la relación como de oposición limitada.

¿Hay una Política Exterior Latinoamericana hacia Estados Unidos? Esta pregunta tiene una importancia fundamental tanto para los países latinoamericanos como para el vecino del norte. Está claro que no es lo mismo América Latina integrada al ALCA que aglutinada en torno a bloques económicos como el MERCOSUR, políticos como la UNASUR, o defensivos como el Consejo Sudamericano de Defensa.

Ahora bien, ¿existe una política exterior de los países latinoamericanos hacia Washington? Basta tomar seis casos de la región para darse cuenta que no hay tal política latinoamericana. Si volvemos sobre los modelos de Russell y Tokatlian de Política Exterior, vemos que las diferencias son notables. Mientras que Argentina y Brasil encajan en la categoría de “oposición limitada”, Chile y México lo hacen en la de “acomodamiento”, Colombia en la de “acoplamiento” y Venezuela en la de “desafío”.

Las diferencias son tan notables que incluso pareciera existir una divisoria de aguas en torno al vínculo que se establece con Estados Unidos. Esta divisoria haría que los países más pro-norteamericanos, como Colombia, se entiendan poco o nada con los países menos pro-norteamericanos, como Venezuela. De esta manera, América Latina aparecería como una conjunción de maneras de vincularse con Estados Unidos que cuestionan el concepto mismo de Política Exterior Latinoamericana.

Como conclusión, quisiera mencionar algunos aspectos de la Política Exterior de Cristina Kirchner que han signado la relación entre Washington y Buenos Aires. El valijagate, la reactivación de la IV Flota y las críticas al “Efecto Jazz” por parte de la Presidente argentina, son todos elementos que han confirmado la distancia entre ambos países.

Las proyecciones a futuro no son alentadoras. De acuerdo a Roberto Russell, “es probable que la Argentina del tiempo próximo siga ensimismada, alejada del interés del mundo y fuera del radar de Washington”[15]. Estará en los dirigentes de ambos países y en las condiciones del sistema internacional que las relaciones tomen el cauce de la normalidad. En este sentido, el enfoque neo-realista brinda una aproximación certera: un cambio en las relaciones vendrá no sólo dado por cambios profundos del sistema internacional, sino también por la disposición al acuerdo en las élites políticas y diplomáticas de Buenos Aires y Washington.

Veremos qué pasa.


[1] Merke, Federico. Clase Magistral. Universidad de San Andrés. 14 de junio de 2011.

[2] Lobell, Steven, Norrin Ripsman y Jeffrey Taliaferro (2009) “Introduction: Neoclassical Realism, the State and Foreign Policy”, en Steven E. Lobell, Norrin M. Ripsman y Jeffrey Taliaferro, Neoclassical Realism, the State and Foreign Policy, Cambridge: Cambridge University Press: 4.

[3] Malamud, Andrés (2011) Argentine Foreign Policy under the Kirchners: Ideological, Pragmatic, or simply Peronist? En Gian Luca Gardini and Peter Lambert, eds: Latin American Foreign Policies between Ideology and Pragmatism. New York: Palgrave Macmillan, 87-102.

[4] Lampreia, L.P. (1998). “A política externa do governo FHC: continuidade e renovação”. En Revista Brasileira de Política Internacional, 41(2): 5-17.

[5] Tulchin, Joseph (1990). La Argentina y los Estados Unidos. Historia de una desconfianza. Buenos Aires: Planeta.

[6] Russell, Roberto en Arnson C. J. & Taraciuk T. P., comp. 2004. Relaciones bilaterales entre Argentina y Estados Unidos: Consecuencias de la crisis argentina. Washington D.C.: Woodrow Wilson International Center for scholars.

[7] Tussie, Diana en Arnson C. J. & Taraciuk T. P., comp. 2004. Argentina y Estados Unidos bajo el signo de la era K. Washington D.C.: Woodrow Wilson International Center for scholars.

[8] Russell R. & Tokatlian, J.C. (2008). Modelos de Política Exterior y opciones estratégicas. El caso de América Latina frente a Estados Unidos. En Revista CIDOB d’Afers Internacionals, 85-86: 232.

[9] Tussie, Diana en Arnson C. J. & Taraciuk T. P., comp. 2004. Argentina y Estados Unidos bajo el signo de la era K. Washington D.C.: Woodrow Wilson International Center for scholars.

[10] Diario La Nación, Enfoques, 16 de noviembre de 2003, p.4.

[11] Krauthammer, Charles (2002). The Unipolar Moment Revisited. En National Interest, 70: 5-17.

[12] Tokatlian, J.G., El año de la encrucijada, La Nación, 11 de enero de 2011. Sitio web: http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1340438

[13] Diario Clarín, 4 de noviembre de 2005, versión digital. Sitio web: http://edant.clarin.com/diario/2005/11/04/um/m-01083621.htm

[14] Corigliano, Francisco (2008). “Híbridos teóricos y su impacto en la política exterior: El caso de los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner”, en Boletín ISIAE, Consejo Argentino de Relaciones Internacionales, 47: 8-10.

[15] Russell, Roberto (2010). “Relaciones distantes con Estados Unidos” en Agenda Internacional. Visión desde el Sur, 21: 26-45.

4 respuestas a ENSAYO: “La política exterior de la Argentina hacia Estados Unidos (2003-2011)”

  1. Gecano dice:

    Muy buen ensayo, concreto y realista. Excelente fuente de inspiración para realizar trabajos gráficos.
    Seguiré la lectura de otros trabajos tuyos en otro momento para no descentrarme del tema.
    Felicitaciones por el trabajo

    • fcalvomarquez dice:

      ¡Gracias, che! Me alegro que te haya gustado el ensayo. Si te interesa la política internacional, también publiqué uno para presentar en el CARI sobre el mundo de los próximos años, el ascenso de China y los BRICS.
      Estamos en contacto.
      Un abrazo,
      Facundo Calvo

  2. María Celia Martínez dice:

    Excelente ensayo. Muy buen manejo del bagaje teórico, muy buena aplicación y discernimiento de las variables. Te felicitó Facundo, un orgullo para mí.
    Celia Martínez

  3. Elba Norese dice:

    Excelente trabajo. Podrías comunicarte. Gracias

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